施工中的别墅工地
别墅工地全景
国家三令五申，严禁在风景区内建设高档别墅。可这种在风景区内建别墅的乱象却再现福建省莆田市。
距莆田市政府仅2公里的凤凰山麓，凤凰山铂郡楼盘46幢法式独栋别墅拔地而起，每栋售价高达1200万～5000万元。原本在风景区内的地块被开发商运作调整出景区规划范畴，70亩土地出让金总价打四折后仅2005万余元，折算每亩仅28万元，房子每平方米成本仅420元。
风景区里为何搞房地产?划拨地出让因何不经公开招拍挂?地价打四折有否造成国有资产流失?
千万元级别墅与“白菜价”土地
凤凰山坐落于莆田市城厢区西部，因形如凤凰展翼而得名。1990年，凤凰山公园依山而建，是当地最大的公园。
两年多来，凤凰山铂郡别墅项目先是砍伐树木、平整土地，后占用公园地块充当施工便道，继而破坏人工湖，修路搭桥，每天的繁忙施工和车辆运输打破了凤凰山的宁静和当地人的生活节奏。
凤凰山铂郡别墅的开发商为莆田市聚昌置业有限公司(以下简称莆田聚昌)。从楼书和广告资料可见，莆田聚昌毫不避讳别墅建在公园内的事实。
该地块最早于1990年由莆田市政府划拨给香港聚昌投资有限公司(以下简称香港聚昌)，供归国华侨家属自住。2012年，香港聚昌设立莆田聚昌，迅速办理划拨地转为出让地手续，开始建设该别墅项目。
2013年4月12日，莆田市国土局与莆田聚昌签订《国有土地使用权出让(补办出让)合同书》，约定后者补办出让面积46668.83平方米(约合70亩)。合同第六条约定土地出让金“按经我局备案的总地价5012.9003万元的40%标准核收，计取2005.1601万元”。
在合同的附件《地价测算结果备案表》中显示，测算基准日为2011年8月29日，单位地价为1074.14元/平方米(合71.61万元/亩)，表格制作于2011年12月15日，并经2012年1月4日局长办公会议研究同意备案。
这份备案表清晰载明有效期截至2012年8月29日，也就是说，2013年4月12日合同签约时已经失效。而合同第七条约定须在2012年9月25日前支付土地款。合同签约在后，约定最后付款日却在半年前，显然有违常识逻辑，合同是量身定做还是事后补签?
土地出让依法应当按地级指导价缴纳土地出让款。但莆田市国土局不取签约时的市场价，而采用一年半之前的测算价，撇开土地增值不说，竟然还要打四折按40%收取。如此单价明显低于市场价，其中有何缘故?记者试图联系莆田市国土局及时任局长黄梦龙求证未果。
官员任免公示信息显示，前述合同签订后两个月的2013年6月28日，黄梦龙被宣布免职。据悉，其已经出国。
此外，合同没有约定动工日期，这直接导致“一年未动工征收闲置费、两年未动工收回土地”的约定成为一纸空文。而即便地价打折、签约延后，莆田聚昌仍然延迟半年多才缴款，为此缴纳了360多万元的滞纳金。
莆田聚昌资金链紧张从注册资本缴纳也可窥一斑：其在注册申请时向外经贸局承诺两年内缴清6500万元注册资本金。但工商资料显示，目前公司成立已3年多，仅实缴3774万元。
蹊跷的规划调整与紧凑的行政审批
凤凰山铂郡别墅所涉争议地块要追溯到25年前。
凤凰山公园始建于1990年，由祖籍莆田的三位华侨黄日昌、黄春水、黄玉秋以7︰2︰1占比共同出资800万元成立莆田聚福鞋业包装有限公司，作为公园运营方与莆田市政府签订《凤凰山公园合同书》。时任莆田市副市长翁毅彪与黄春水分别签字，合同经莆田市涵江区公证处全程公证。合同明确，凤凰山公园建设用地250亩，其中公园建设用地150亩，华侨度假村用地100亩。该100亩地按照股权占比供华侨及家属居住，不对外开放游览，土地证上也注明不准出卖、出租、转让。
1991年，凤凰山由福建省政府审定列为省级风景名胜区。以《凤凰山公园合同书》为依据，莆田市政府于1992年8月13日批复《凤凰山公园总体规划实施方案》。文件明确，度假村列入凤凰山公园总体规划，是公园不可分割的配套项目，专供股东及家属、亲人回乡投资兴业、度假居住，以确保“度假村(别墅区)不对外开放游览，不出租、不转让、不买卖”。
1996年，凤凰山公园建成开园，系莆田市首家公园。而黄日昌名下的70亩地(权利人为香港聚昌)在沉寂近20年后发生股权变更。2010年3月15日，黄光武、郭玉明收购香港聚昌全部股权。2012年7月16日，香港聚昌在莆田设立外商独资企业莆田聚昌。
工商注册资料显示，莆田聚昌法定代表人为陈春玖，注册资本6500万元，经营范围为“在莆田市城厢区凤凰山公园规划许可范围内进行房地产开发、建设、经营项目的筹建及附属配套的物业管理”，还以括弧形式注明“未取得前置审批项目的批准文件、证件，不得从事该项目的生产经营”。
根据国家《商品房销售管理办法》，商品房开发与销售需要五证俱全。其中，《建设用地规划许可证》是建设单位在向国土部门申请征用、划拨土地之前经规划部门审批确认建设项目位置和范围符合城市规划的法定凭证。
记者调查发现，备受争议的70亩建别墅所用地块是于2013年5月2日先取得变更的《国有土地证使用证》，后于2014年5月15日才由莆田市规划局核发《建设用地规划许可证》，编号为“地字350300201408012(城)变”，用地项目名称为“凤凰山铂郡”，用地性质为“住宅用地”。
不同于常见的打印文本，该证书内容均为手写，“附图及附件名称”一栏第二项还载明“原《建设用地规划许可证》地字第350300201308003号(城)同时作废”。在莆田市规划局官网上，记者发现，该局在2013年8月28日曾为莆田聚昌颁发编号为“地字第350300201208003(城)”的《建设用地规划许可证》，当时项目名称为“海西一品”。
福建省住建厅《信访答复意见书》显示，莆田市规划局审查同意了该地块建设工程设计方案，共46幢多层建筑，其中独立户43幢，多层户地下2层、地上4层……
地下2层、地上4层，容积率0.97的“多层建筑”是不是别墅?为何莆田市规划局先后为聚昌置业颁发3本不同编号的《建设用地规划许可证》?莆田市规划局局长王玉明对此表示不清楚。记者致电该局办公室主任高奇峰，对方没有接听电话。
原先的土地合同中载明用途为华侨家属自住，为何被规划部门批准为别墅建设用地呢?个中缘由与凤凰山名胜区规划的蹊跷变更有关。
2004年开始修编的景区规划到2012年8月发生重大变化：11平方公里的景区总面积不变，但包括香港聚昌名下70亩土地在内的291.21公顷土地被意外调整出风景名胜区范围，成为“景区外围保护地带”，取而代之的是新划入的、位于别处的同等面积土地。2013年5月23日，《凤凰山风景名胜区总体规划(修编)》获得福建省住建厅批复同意。
此外，2013年4月8日，莆田市政府“莆政土(2013)73号”文件同意香港聚昌划拨国有建设用地使用权名称变更为莆田聚昌并补办出让手续。5月2日，莆田聚昌取得《国有土地证使用证》。
境外股权收购时间为2010年3月15日，境内公司设立时间为2012年7月16日，景区规划调整时间为2012年8月，市政府批复土地使用权人变更时间为2013年4月8日，取得土地证时间为2013年5月2日，景区规划调整获批时间为2013年5月23日……资深地产从业者林先生就此时间表点评称，这一系列审批本来非常复杂烦琐，如此节奏紧凑、高效快捷的手续十分罕见。
拟捐献高校遭拒与别墅禁令下的突围
70亩地的用途从华侨家属自住蹊跷地变更为别墅商业开发，可资对比的一个插曲是：2003年，黄日昌先生曾想将土地捐赠给莆田学院建设“教授村”，莆田学院专门向莆田市政府致函请示。2004年4月8日，莆田市政府办公室援引2002年国务院下发的《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及景区土地”的文件精神，答复称在凤凰山景区一级保护区内开发建设“教授村”，属于房地产开发项目，既不符合1995年6月省政府批复的《莆田市凤凰山凤凰名胜区总体规划》的要求，又不属于保护性基础设施建设，故在景区内建设是不适宜的，建议调整为植物园。
时任莆田市城厢区区委书记、全程参与凤凰山公园创建的莆田市政府原助理巡视员、政府党组副书记唐玉章受访时表示，当年莆田学院为引进人才、因公建教授楼视同是房地产开发，而今批准地产商以营利为目的开发国务院三令五申禁止的高级住宅(别墅)区，“显然是错误的”。
抛开合同约定的用途不说，此地块由划拨地转为出让地，并未依法经过公开招拍挂程序。
一项事实是：2002年5月9日，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，从2002年7月1日起正式停止经营性项目国有土地使用权协议出让，明确要求各地政府加强国有土地资产管理，规范土地市场，实行招标拍卖挂牌交易。
另一项事实是：别墅类用地从2003年2月后就被叫停。2003年2月发布的《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》第四条规定“(今后5年内)停止别墅类用地供应”。2006年的《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》中提出，“继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住房土地供应”。2008年、2010年，国务院、国土部分别下文，提出“继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应”、“严禁向别墅供地”。
严格的文件，仍挡不住凤凰山铂郡的步步为营——虽然莆田市规划局以“多层建筑”为名审批，但其地下2层、地上4层，容积率0.97的规划设置系别墅无疑。
尤其值得注意的是，作为外商投资企业的莆田聚昌在2012年被批准设立并从事房地产开发，此与外商投资监管法令也存在冲突。
2011年4月初，国家发改委会同商务部等部委对《外商投资产业指导目录》(2007年修订)进行了修订，在禁止外商投资的项目中新增了“别墅的建设、经营”一项。这一举措旨在防止热钱过多进入房地产领域，对外资限制将“步步紧逼”。
福建师范大学法学副教授丁兆增受访时指出，从地图和当地一级土地市场行情来看，该项目划拨土地用途发生改变，且在供地计划公布后不可能只有一个意向用地者，依法应当纳入招拍挂程序，办理合法的划拨转出让用地手续，签订出让合同并按照地级指导价缴纳土地出让款项。而就地块所有权人从境外企业变更为境内设立的外商独资企业，其不仅违反国家外商投资监管法律政策，而且项目立项和拿地的合法性存疑，涉嫌偷逃国家税款。（文/张登峰 罗日丁）
摘自《法律与生活》半月刊2015年12月上半月期
