郝铁川：积极探索中国特色的民主立法新形式
法治智库 昨天
《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引(CSSCI)扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。刊号：CN10-1210/D.订刊电话：010-83938198 订刊传真：010-83938216
郝铁川：
华东政法大学教授、博士生导师
杭州师范大学沈钧儒法学院院长、博士生导师
上海市文史研究馆党组书记、馆长
人类历史上有两种法治，一是民主基础上的法治，即通过一定的民主程序、努力寻求民意最大公约数基础上的法治，此类法治也可视为“良法”。一部立法历史发展史，就是一部由少数人立法走向最大多数人立法、由体现少数人意志走向体现最大多数人意志的民主立法不断扩展的历史;二是少数人专断、甚至个人独裁基础上而产生的法治，此类法治一般被视为“恶法”。这类恶法曾经给人类带来巨大的灾难。比如，陈胜、吴广为什么揭竿而起?直接原因就是秦朝立了一条恶法：凡服徭役者，必须在官府指定的期限内到达指定地点，“失期，法皆斩。”如果不能准时到达，就要处以死刑。
为什么说这条立法是恶法呢?因为，它没有考虑民众在服役途中遇到不可抗力的客观情况(如狂风暴雨、地震、河水泛滥等)，因而不能达到，应该免责、不予追究。陈胜、吴广恰巧就碰到了这种情况：“会天大雨，道不通，度已失期。”怎么办呢?陈胜、吴广的考虑是：““今亡亦死，举大计亦死;等死，死国可乎?”逃跑被抓住是个死，不能到达服役地点也是个死，但举行起义、为国捐躯是最值得干的事情。
秦朝的这条恶法成为陈胜动员同行者的一个很有说服力的口号：“公等遇雨，皆已失期，失期当斩。藉第令毋斩，而戍死者固十六七。且壮士不死即已，死即举大名耳，王侯将相宁有种乎!” 徒属皆曰：“敬受命。”
这件事情深刻揭示了一个立法原理：立法无小事，如果立了恶法，轻则不被人们认同、遵守，重则导致人们以行动抵制、反抗。这是历史的经验教训。
再来看现实情况。
2011年我国形成了社会主义法律体系，无法可依的局面已得到改变。在充分肯定这一历史性成就的同时，习近平同志也指出我国立法领域还存在一些问题。主要是一些法律的质量不够高，表现有二：一是某些法律的可操作性不够强，甚至可以说是一种“立法作秀”。二是某些法律存在某些部门或地方把自己狭隘利益法律化的问题，甚至可以说是一种“立法谋私”。
关于某些法律不具操作性，学界通常所举的例子就是《中华人民共和国老年人权益保障法》第十八条第二款：“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。”这里的“应当”与“必须”同意，是一种必须履行的积极义务。这一款立足于道德高地，相信无人敢于质疑。
但从法律实施的角度来看，这一款的可操作性大有问题。因为如果与老年人分开居住的家庭成员不去经常看望或者问候老年人，落实这一条款，就需要老年人去法院起诉那些家庭成员。法庭经过审理调查属实的话，就要判决那些家庭成员在特定时间里去看望或致电问候。如果那些家庭成员拒不执行法院判决，老年人就要向法院提出强制执行，法院接受老年人申请之后，就要采取暴力措施强制那些家庭成员去看望或致电问候老年人，这样下来，这一款才算执行到位。
可是事情到了这一步，这看望或问候不就变味了吗?相信绝大多数家庭也不会采取诉讼方式来达到“常回家看看”、增进家庭成员之间感情的目的。
关于某些部门或地方把自己狭隘利益法律化、“立法谋私”，学界经常举的例子就是1997年制定、2003年和2010年两次修改的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》。它与国务院1994年12月1日起实施的《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定“禁止在自然 保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，而《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动。
面对现实问题，党中央近年来多次强调各级人大及其常委会要围绕如何提高立法质量，在立法工作中发挥主导作用，依法立法、民主立法、科学立法。人大主导立法不是让人打闭门造车，而是充分发挥人大制度的民主性优势，开门立法。十八大以来，全国人大常委会法工委在基层立法联系点就是在这方面采取的一个举措。
2015年，全国人大常委会法工委在上海市长宁区虹桥街道设立基层立法联系点，它是全国人大常委会法工委2015年在全国设立的四个基层立法联系点之一。也是唯一设在街道的立法联系点。基层立法联系点直通全国人大常委会，被百姓形象地称为“群众声音直通车，基层立法彩虹桥”。
虹桥街道主要做了六方面工作。
一是确定工作原则。按照“原汁原味收集反映基层意见”的工作要求，提出了“凸现特色、广泛覆盖、合理配置、明德崇法、注重实效”的工作原则。
二是建立“街道统领、一体两翼”工作架构。街道党工委书记亲自抓、全国人大挂职干部分管、街道人大工委副主任和1名专职工作人员负责日常工作、街道相关部门共同参与。在16个居民区和50家区域单位分设基层立法信息采集点，形成了以280名信息员为主体，顾问单位和专业人才库为“两翼”的基本模式。
三是明确工作职责和流程。明确了日常服务指导、征求草案意见、参与立法调研、听取法律实施情况的社情民意等8项具体职责，明确接受征询任务、前期解读学习、制定工作方案、征求意见建议、形成报告定稿、征询专业人员、上报报告定稿、做好档案工作等8项法律草案征求意见工作流程。
四是形成“一二三+”工作法。即坚持提前一周给信息员联络员送上法律草案和情况说明，至少召开居民群众和业务相关人员两种类型座谈会，至少召开三场以上座谈会听取意见。在此基础上，进一步拓展征求意见范围、丰富征求意见方式、提升征求意见质量。
五是落实“1+16”工作阵地。街道专门腾出古北市民中心的办公场所，实现人员办公、举办座谈会、工作展示等功能于一体，并在16个居民区设立联络站，有效支撑立法联系点工作。
六是拓展多方合作机制。与区人大、区司法局建立合作机制，开展调研和法制宣传;与华东政法大学签署共建协议;与外区、外地人大交流和探讨基层立法联系点建设经验。
截止2019年10月，联系点共完成了30部法律的意见征集工作，归纳整理各类意见建议491条，其中25条建议被全国人大常委会法工委不同程度采纳。
如《反家庭暴力法(草案)》修改，建议将报案主体适当扩展到受害人所在的基层自治组织成员、受害人的邻居、社区相关人员等与受害人关系较为密切的人员。如《电子商务法(草案)》修改，建议进一步放宽不需取得营业执照的电商的范围，对交易频次不高、金额较小的电商允许其不取得营业执照。如《法官法(草案)》修改，提出法院办案质量标准尚不完善，建议删去有关“法官办案质量效率不达标则应免除法官职务”的规定。如，《个人所得税法修正案(草案)》修改，建议在应纳税所得额的计算中，增加赡养老人费用的扣除，等等。
四年来，联系点与街道工作良性互动，搭建了多元化协商平台，有力促进了社区共治。
一是激发了驻区单位对社区治理的热情。拓宽了企业反映诉求的渠道，更多地调动了企业的积极性。二是凝聚了一批对社区治理关心的法律人士。在全市范围内聚集了一支法律专业力量，在协助立法联系点工作的同时更多地参与到社区法制宣传、法律事务的处理中来。三是增强了社区居民的民主法治意识。立法联系点的设立，使居民在家门口就可以参与到立法工作中来，很大程度提升了居民的法制素养和法治意识。四是提升了社区组织的民主协商能力。通过参与基层立法联系点工作，虹桥时尚创意产业联盟、台企沙龙、萍聚工作室等一批社区组织的法治意识和法治水平有了明显提升，有力提升了基层治理法治化水平。五是孕育了一批公共性的协商议题。
四年来，1800余人次参与立法意见征询，10余个立法问题成为社区公共议题，其中2个进入2018年虹桥街道社区代表会议议题，并成功推进了多个社区服务项目。
全国人大常委会法工委办公室主任孙镇平表示，设立基层立法联系点，是对全过程民主的一种有益探索。通过立法联系点，通过法律草案征求广大人民群众的意见，人民群众可以把自己的诉求直接反映到最高国家立法机关，最高立法机关能够直接了解人民群众的所思所想所盼，最终以一定形式经过法定程序体现在制度设计中。
2016年，上海市人大常委会学习借鉴全国人大常委会的做法，决定在上海基层单位设立立法联系点，并进行了授牌。上海的长宁区法院、黄浦区城管执法局、张江高新技术创业服务中心、外高桥集团股份有限公司、市绿色建筑协会、市律协参政议政委员会、江宁路街道办事处、七宝镇人大、虹桥街道古北市民中心、上海人大工作研究会等10家单位成为首批上海市人大常委会基层立法联系点。
上海基层立法联系点运行三年多来，工作开展顺利、各具特色、成效明显。10家基层立法联系点召开座谈会60余次、研讨会90余场，安排调研活动近50次，参与了110余件次法律法规草案、五年立法规划、年度立法计划等征求意见工作，共反馈意见建议1700余条。上海市人大常委会的主要做法是：
第一，市人大常委会加强领导，强化服务，支持保障联系点规范运行
一是加强领导和指导。市人大常委会主任会议讨论通过《基层立法联系点试行规则》，常委会领导多次出席联系点运行中的重要活动，积极协调解决联系点运行中遇到的重大问题。
二是加强志愿队伍建设。鉴于联系点人手不足及其法律背景短缺的矛盾，在联系点设立不到一年时，常委会法工委与华东师范大学法学院合作建立了全国首支基层立法联系点志愿者服务队。这支队伍由自愿报名并经选拔产生的24名法律专业研究生和大学生组成，协助开展基层立法民意的汇总、分析，修法意见和建议的归纳、提炼等工作。同时，为增进志愿者们对地方立法工作的感性认识，法工委还与华师大法学院签约建立实习生基地，让志愿者轮流到法工委各部门实习，了解立法流程，参与立法实践。
三是加强联系点能力建设。常委会采取了三方面措施：一是组织联络员走进人大。每次召开常委会会议审议法规草案、常委会法制讲座、法制委统一审议和相关立法座谈会，均邀请联系点派联络员旁听或列席。二是加强业务培训。组织联系点赴全国人大常委会法工委所设的虹桥街道联系点现场学习，邀请专家授课。三是提供专业资料。不仅定期寄送人大月刊、法规草案、参阅材料等，还定期征询对书籍刊物的需求，并按需组织订阅。
四是加强服务保障。针对联系点反映的人大发放的专项经费要与上级部门审计核查相协调、志愿者服务补贴如何界定等问题，常委会及时制定了《基层立法联系点购买服务专项经费使用管理的指导意见》《使用志愿者经费支出与补贴标准的指导意见》，界定了联系点的定位、任务及其权责利，使其运行更加规范。
第二，充分发挥基层民意直通车作用
一是搭建组织架构。如古北市民中心搭建了“一核两委三站四平台”的组织构架：“一核”即以荣华居民区党总支为核心，“两委”即居委会、社委会，“三站”即荣华居委会水城南路、伊犁南路、古北路3个社区工作站，“四平台”即古北市民议事厅、业委会沙龙、物业联席会议、社区单位联席会议。
二是健全配套制度。大部分联系点都形成了配套工作制度，并探索和完善相关工作机制。如长宁区人民法院制定了联系点的工作细则，江宁路街道办事处配套制定了《江宁路街道基层立法联系点工作规则》等。
三是融合各方资源。如江宁路街道邀请部分区级专业法律机构作为顾问单位、部分法律专业工作者作为专家人才提出立法建议;七宝镇人大聘请了高校、人大退休老领导、律师作为顾问团队;黄浦区城管执法局与其联系的相关居委、基层单位建立协作机制;张江高新技术创业服务中心优选了一批专业机构、一批科技企业孵化器和一批科技企业的负责人为立法点参加活动的主体。
2019年11月2日，习近平总书记到设在长宁区虹桥街道古北市民中心的全国人大常委会法工委基层立法联系点考察。他参观了立法点展览室，听取了基层群众参与立法工作的介绍，与正在参加《行政处罚法》征集意见的立法信息员进行了交流，对全国人大基层立法联系点的工作给予了充分肯定，指出这一模式有利于重大决策更接地气、更加有效，希望全国人大常委会予以总结推广。
从法学理论角度来看，我认为，全国人大常委会法工委在基层立法联系点，这在世界立法史上是首创。其理论学术意义在于：
第一，它是民主立法的一个新创造，体现了人民当家做主的国家本质。
过去公众参与的方式主要是通过纸质媒体和电子媒体公布法律草案，向全民征求意见，现在又在基层设立立法联系点，使立法民主扎根于人民群众之中，扎根于基层实践，进一步把立法民主落在了实处。
习近平在2019年第18期《求是》杂志发表的《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》中指出，发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。因此要做到 “六个坚持、六个切实防止”。其中第二个坚持和防止是：坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督;防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。全国人大常委会法工委在基层设立立法联系点，就是很好地体现了上述第二个“坚持”和“有效防止”的精神，体现了社会主义民主对社会主义实践过程的全覆盖。
第二，它是防止立法作秀、立法谋私的一个新举措，体现了中国人民追求良法善治的美好愿望。
法律应该符合普通人的良心，也即符合人们的常识、常情、常理。这一点不仅体现在人民陪审员制度的设计上，更要体现在立法领域的体现民意、集中民意上。法律是否具有可操作性，基层民众最有发言权;法律是否公正无私，基层民众最有辨别力。特别是我国的民众是党领导下的民众，不是一盘散沙的民众，正是从这个意义上来说，党领导下的人民群众的眼睛是雪亮的，是检验立法质量高低的重要队伍。
第三，它是通过立法，进行普法的一个新形式，体现了中国立法、执法、司法和守法的有机统一。值得理论学术界深入跟踪和研究。
法律的生命在于实施，法律的权威也来源于实施。但法律是否能够得到有效实施，首先是立法质量是否高，是不是良法。对于这一点，两千年前的亚里斯多德就指出，法治=良法+普遍服从。人们普遍遵守法律的前提是良法，立法是良法产生的总开关，而集中民意、提炼民意又是保证立法质量高、为人民认可的基础。所以，立法、执法、司法和守法是一个密切联系的整体，立法是起点，守法是归宿。在立法过程中集思广益、海纳百川，是一种法律宣传的良好形式。它宣传了立法的民主性、科学性，又宣传了法律的具体规定。
中国特色社会主义法治道路是怎样形成的?
就是基层创造和顶层设计相结合的产物。全国人大常委会法工委在基层设立立法联系点的成功实践，再次给我们提供了走中国特色社会主义法治道路的一个成功案例。
文章来源：原载《人大研究》2020年第3期
